El marco regulatorio financiero en la República Dominicana impone una sobrerregulación asfixiante a las empresas de tecnofinanzas (FinTech), particularmente a las Entidades de Pago Electrónico (EPE), al equipararlas a las instituciones bancarias tradicionales (EIF). Esta equiparación normativa obvia la dimensión operativa de las EPE, compuestas principalmente por micro y pequeñas empresas (MiPyMes), y la naturaleza no sistémica de sus riesgos, lo que compromete su viabilidad económica y eleva desproporcionadamente sus costos operacionales. La investigación profundiza en cómo esta carga regulatoria excesiva actúa como una barrera de entrada, inhibiendo la innovación, obstaculizando la competencia efectiva y consolidando la posición dominante de la banca tradicional en el mercado de pagos digitales. Mediante el análisis del Reglamento de Sistemas de Pago y la normativa de Riesgo Sistémico, se exponen las onerosas exigencias de cumplimiento (capital mínimo, reportes diarios, auditorías bienales y responsabilidad total por fallas) a las que se enfrentan las EPE, creando una asimetría regulatoria insostenible. Se concluye que, si bien iniciativas como el regulatory sandbox demuestran un reconocimiento del problema por parte del regulador, se requiere de un marco normativo específico, adaptado y proporcional que promueva el libre desarrollo de la competencia efectiva, alineado con la Ley No. 42-08, para impulsar la innovación financiera en el contexto nacional.
Palabras Claves: Competencia Eficaz, FinTech, Sobreregulación, Innovación Financiera, Pagos Digitales.
INTRODUCCIÓN
A consecuencia del progreso tecnológico contemporáneo, ha emergido el concepto tecnofinanzas. Este comprende la incorporación de innovaciones tecnológicas en operaciones financieras, abarcando desde operaciones rutinarias y manuales hasta la toma de decisiones complejas. Estas tecnologías se definen como el "conjunto de innovaciones financieras con la capacidad técnica para producir nuevos modelos de negocio, aplicaciones, procesos o productos que tienen un efecto material asociado a los mercados e instituciones financieras y a la prestación de servicios financieros" [1].
Las tecnofinancieras operan simultáneamente con las instituciones bancarias convencionales en idénticos mercados, incluso colaborando estrechamente en numerosas ocasiones, hasta alcanzar un punto de coexistencia en el mismo ámbito. Esta situación genera una disyuntiva regulatoria: aquellas jurisdicciones que no han implementado marcos normativos específicos para las tecnofinanzas: 1) o no se regulan; o, 2) se aplica el mismo régimen regulatorio diseñado para la banca tradicional, imponiendo idénticos niveles de cumplimiento normativo. Esta circunstancia no presentaría problemas significativos si no fuese porque la mayoría de las tecnofinancieras son empresas pequeñas o medianas. Resulta irrazonable pretender que entidades habitualmente categorizadas como MiPyMes compitan en igualdad de condiciones con entidades de intermediación financiera.
La República Dominicana encara precisamente la segunda disyuntiva. Actualmente, se halla frente a un panorama regulatorio que ahoga a las tecnofinancieras de pagos digitales, en particular a las Entidades de Pago Electrónico (EPE), sometiéndolas a criterios regulatorios excesivamente estrictos, diseñados para instituciones bancarias o similares fuera de la razonabilidad de los criterios de Basilea III. Esta imposición resulta desproporcionada y obstaculiza el desarrollo del sector tecnofinanciero nacional. La tecnofinanza, que surge a nivel global como una alternativa a las instituciones bancarias tradicionales, en el contexto nacional, se han convertido paradójicamente en un lujo, transformándose en un modelo de negocios excesivamente costoso y operacionalmente complejo de llevar a causa de su sobreregulación.
Esta investigación profundizará en los fundamentos de las tecnofinancieras de pagos digitales, exponiendo cómo las normativas monetaria y financiera del país, junto con sus reglamentos, sitúan a estas empresas bajo un apretado corsé regulatorio, limitando de manera significativa su potencial de crecimiento e innovación. Asimismo, se analizarán las mismas desde la perspectiva de las disposiciones de libre competencia. Se propondrán soluciones regulatorias, destacando el papel que desempeña ProCompetencia en este proceso, en un esfuerzo por lograr un equilibrio entre el impulso a la innovación financiera y la protección esencial del sistema económico nacional.
El mundo de las Tecnofinanzas: ¿Qué son estas herramientas?
El sector financiero evidencia un crecimiento sostenido, adaptándose progresivamente a las evoluciones tecnológicas y exigencias del mercado. Las tecnofinanzas han incursionado en un mercado tradicionalmente monopolizado por la banca convencional, cuestionando sus fundamentos mediante innovaciones disruptivas que reconfiguran la esencia de las operaciones financieras. "Son nuevos modelos de negocio que se apalancan de la tecnología (TIC) para transformar procesos, productos, y servicios financieros de la actividad tradicional, de forma costo eficiente, y orientada al cliente" [2]. Esta transformación paradigmática se deriva, en gran medida, de las complejidades inherentes a la constitución de entidades bancarias tradicionales, considerando los elevados requisitos de capital, el complejo entramado regulatorio y factores adicionales que dificultan tales iniciativas.
El desarrollo e impacto significativo de las empresas de tecnofinanzas puede rastrearse principalmente a los sucesos posteriores a la recesión económica mundial de 2008. Este periodo marcó una transformación fundamental en el panorama financiero. Debido a esto, las instituciones financieras establecidas se encontraron obligadas a emprender procesos de modernización y readaptación, donde los avances tecnológicos se constituyeron como el eje central de su estrategia renovadora. En esta guerra armenística-tecnológica, las empresas de tecnofinanzas se consolidaron como alternativas efectivas para los consumidores, proporcionando soluciones innovadoras para satisfacer necesidades que el sistema bancario tradicional, cuya credibilidad había sido considerablemente afectada, no lograba atender adecuadamente. Aquel usuario financiero que requería de servicios de banca, ya no tenía que acudir a una entidad financiera para recibirlos.
Dentro de estos servicios están los: i) neobancos; ii) soluciones de activos financieros y mercados de capital; iii) InsurTech; iv) gestión de finanzas empresariales; v) gestión de finanzas personales & WealthTech; vi) tecnologías para instituciones financieras; vii) cripto-activos; viii) pagos digitales; ix) RegTech; x) crowdfunding; y, xi) créditos digitales/lending. Dentro de las empresas más renombradas a nivel internacional, están: Visa, Mastercard, Tencent, PayPal, Klarna, Stripe, entre otras. En territorio nacional, están las empresas como: Azul, Qik, e-fectivoMóvil, tPago, Billet, entre otras. Desde una perspectiva global, se observa como el crecimiento de las tecnofinanzas varía por región. En norteamérica, estas lideran con un 28% de los ingresos, seguida por Asia-Pacífico con un 26%, mostrando un crecimiento acelerado. Europa, Latinoamérica y Oriente Medio/África también experimentan una expansión significativa, influenciada por factores de infraestructura tecnológica y regulaciones locales [3].
En la actualidad, uno de los mayores desafíos que enfrentan los reguladores al establecer un marco normativo para las tecnofinanzas radica en "la extraterritorialidad y exigibilidad de las normas, las dificultades de control y supervisión, la diversidad de productos de distinta naturaleza, y la competencia de cara a las entidades financieras tradicionales en vista de la regulación excesiva de estas últimas" [4]. Precisamente en este último punto emerge una problemática de doble filo. Se propone una solución que: 1) promueve la libre competencia de las tecnofinancieras estableciendo normativas diferenciadas a las aplicables a las Entidades de Intermediación Financiera (EIF) pudiendo retar a las mismas EIF, dejándolas desfasadas en algunas de sus funciones; o, 2) se aplican las regulaciones de las EIF a las tecnofinancieras, manteniendo la posición dominante de las entidades bancarias, pero equilibrando el riesgo sistemático.
Cuando se implementan reglamentos o normativas específicamente diseñadas, adaptadas y proporcionales para las tecnofinanzas, no sólo se estimula el desarrollo e innovación tecnológica sino también incrementa "la eficiencia económica en los mercados de bienes y servicios, a fin de generar beneficio y valor en favor de los consumidores y usuarios de estos bienes y servicios en el territorio nacional" [5], solución que va en plena concordancia con el principio de competencia efectiva consagrado en la Ley No. 42-08 sobre la Defensa de la Competencia. La postura de una diferenciación normativa constituye un solución valiosa para materializar los objetivos de política económica que ameritan una competencia eficaz, promoviendo simultáneamente la innovación financiera y la protección de los derechos de los consumidores y los actores en el mercado.
Las Tecnofinanzas en el extranjero
En la actualidad, en aquellas jurisdicciones donde existe legislación específica para las tecnofinanzas, se observa cómo empresas cuyo objeto social originalmente no guardaba relación alguna con el sector financiero comienzan a expandirse favorablemente hacia el mercado técnico-financiero. Se fomenta el desarrollo de la competencia, experimentandose "la participación competitiva entre agentes económicos en un mercado, a fin de servir una porción determinada del mismo, mediante el mejoramiento de la oferta en calidad y precio en beneficio del consumidor" [6]. En potencias económicas globales como China e India, donde el dominio del mercado de pagos digitales (una modalidad de tecnofinanza) corresponde precisamente a empresas de tecnología, comúnmente denominadas "BigTechs", se puede observar el potencial transformador que surge cuando el marco regulatorio facilita, en lugar de obstaculizar, una diferenciación entre un servicio tradicionalmente proporcionado por las EIF o las entidades que no son de intermediación financiera, pero que participan en el mismo mercado. Así dando paso al libre y efectivo desarrollo de la competencia.
En el marco internacional, particularmente en la India, se observa cómo las empresas de Google, Amazon, Samsung y WhatsApp (compañías internacionales BigTech de gran renombre) además de proveer los servicios y productos por los que se les conoce, desempeñan el rol de una empresa tecnofinanciera. Estas ofrecen servicios de front-end en la Interfaz Unificada de Pagos (UPI) donde los fondos son depositados en cuentas bancarias por proveedores de servicios de pago bancarios, utilizando plataformas de creación propia, desarrolladas para movilizar fondos entre personas. A pesar de que previamente se señala que habitualmente estas empresas operan como MiPyMes o meros desarrolladores independientes, esta realidad persiste. No resulta imperativo que una tecnofinanza requiera el respaldo financiero de las megacorporaciones para su funcionamiento efectivo. La esencia innovadora y la agilidad operativa que caracteriza a estas iniciativas tecnológico-financieras puede prosperar perfectamente desde estructuras empresariales modestas, siempre que el entorno regulatorio no imponga barreras desproporcionadas a su desarrollo.
La Financial Stability Board (FSB) ha determinado que las empresas más pequeñas sin capacidad financiera para invertir lo suficiente en tecnologías digitales pueden tener dificultades para aumentar o conservar su base de clientes. Esto es coherente con algunas conclusiones de la inteligencia de mercado, según las cuales las instituciones financieras tradicionales menos preparadas han perdido cuota de mercado. Este tipo de evolución podría dar lugar a un sector financiero bifurcado en el que las instituciones modernizadas digitalmente aumenten su base de activos y las rezagadas digitales se queden más rezagadas. Claramente se evidencia una correlación con el éxito de una empresa financiera y la implementación de tecnologías financieras a nivel infraestructural [7].
Las Tecnofinanzas en el territorio dominicano
Según los resultados del estudio realizado por Asociación Dominicana de Empresas Fintech (ADOFINTECH) en el año 2021 "los servicios ofrecidos por las Fintech son ofrecidos por otros sectores, pero aplicables al sector financiero (banca, seguros, y el mercado de valores (46%) o prestados tradicionalmente por las entidades de intermediación financiera (23%)." Es decir, son innovaciones propias que nacen de la innovación tecno financiera, que aplican al sector financiero. Se expone un margen de un poco menos de la mitad (23%) de diferencia, casi 50% de que las empresas que brindan estos servicios no pertenecen ni son EIFs. Inclusive, "el ecosistema Fintech dominicano está compuesto principalmente por pequeñas empresas, seguidas de microempresas" [8]. Dentro de las diversas empresas que proveen servicios de tecnofinanzas en la República Dominicana, se encuentran las siguientes: las de "i) Pagos digitales; ii) Gestión financiera empresarial; iii) Gestión de finanzas personales y comparadores; y iv) Financiamiento alternativo." En el ámbito de los pagos digitales, existen limitaciones respecto a los servicios disponibles. El proveedor más destacado en el país es el Banco Popular, a través de su plataforma Azul. Las alternativas locales son escasas, a menos que se recurra a proveedores internacionales como dLocal, tPago o CardNet. Sin embargo, estas opciones presentan sus propias limitaciones y trabas en cuanto a los servicios que proveen; no hay un one-size-fits-all.
Servicios como CardNet o tPago no ofrecen un sistema de configuración libre mediante API, lo que restringe su flexibilidad para integraciones personalizadas. Por otro lado, dLocal exige una evaluación previa de la empresa, lo que limita el acceso y el uso generalizado de la plataforma. A su vez, PayPal solo permite recibir pagos de otros usuarios que también utilicen dicha plataforma, lo que reduce su aplicabilidad en ciertos modelos de negocio. En consecuencia, Azul se posiciona como la única alternativa que permite cierto nivel de integración con servicios extranjeros similares a Stripe (no disponible en el país), una de las plataformas más utilizadas en mercados internacionales.
La limitada disponibilidad de opciones para contratar servicios de procesamiento de pagos digitales representa un obstáculo significativo para los usuarios que desean implementar soluciones propias. Si bien podría asumirse que esta escasez responde a una baja demanda o a la falta de necesidad, esta interpretación resulta errónea. Actualmente, nos encontramos en una era donde el comercio electrónico constituye una de las formas más accesibles y rentables para emprender un negocio. En muchos casos, mantener una tienda física se ha convertido en un lujo, mientras que plataformas como Amazon, eBay, Corotos o Mercado Libre permiten listar productos de forma sencilla. Para quienes prefieren tener su propia tienda en línea, servicios como Shopify ofrecen herramientas versátiles para diseñarla según sus necesidades. No obstante, cuando el modelo de negocio involucra la venta de servicios digitales en lugar de productos físicos, las soluciones existentes muchas veces no se ajustan a estas necesidades específicas, lo que obliga al usuario a desarrollar su propio sistema de pagos. En el mercado dominicano, este escenario se traduce en una convergencia forzosa hacia la plataforma Azul del Banco Popular, cuya posición dominante impone sus tarifas, condiciones y arquitectura técnica (API). La resultante falta de diversificación evidencia que el obstáculo no es una demanda insuficiente, sino una falla de mercado caracterizada por la ausencia de competencia real. Consecuentemente, cualquier actor que intente optar por soluciones alternativas se enfrenta a significativas barreras de entrada.
El estudio de ADOFINTECH reservó un espacio de opinión dentro de su encuesta dedicada a la regulación de las tecnofinanzas y el sentimiento común que tenían estas empresas en relación al tema. Dentro de los resultados, se observa lo siguiente: un 39,58% expresa que no hay regulación específica y se necesita; un 29.17% exhorta que la regulación es adecuada; el 16.67% expresa que la regulación es excesiva; 8.33% indica que la regulación es poca; y, finalmente, un 6.25% opina que no existe regulación específica y no se requiere [8]. Previo a comentar estos datos, se debe primero resaltar que la data fue extraída de "48 respuestas, lo que representa un 62% del total de las tecnofinancieras identificadas por ADOFINTECH hasta marzo 2022". De estas, "la mayoría de las tecnofinancieras encuestadas pertenece a la vertical de pagos digitales (33%), seguida de la vertical de créditos digitales [...] (19%)". Se evidencia una deficiencia metodológica sustancial en el estudio, al haberse omitido aproximadamente el 50% del universo empresarial objeto de investigación, circunscribiéndose exclusivamente a dos segmentos del ecosistema tecnofinanciero: pagos digitales y modalidades crediticias digitales (financiamiento alternativo y factoring).
La investigación adolece de una grave omisión al no especificar cuáles entidades, de entre las catalogadas por ADOFINTECH, fueron efectivamente sometidas al instrumento de evaluación. Esta especificación resulta jurídicamente relevante para la correcta interpretación de los resultados obtenidos, toda vez que el marco regulatorio aplicable presenta notables disparidades entre los distintos operadores: algunos sujetos a regímenes de mínima intervención de cumplimiento y otros sometidos a esquemas normativos de elevada rigurosidad. En consecuencia, el porcentaje de 29.17% que manifiesta conformidad con el marco regulatorio vigente podría corresponder predominantemente a aquellas entidades beneficiarias de un régimen normativo más permisivo, lo que invalidaría cualquier conclusión generalizada sobre la percepción sectorial respecto al entorno regulatorio.
Para comprender este fenómeno, es necesario examinar brevemente la historia global del surgimiento y la regulación de las empresas de tecnofinanzas. A lo largo del desarrollo de este sector, se han identificado diversas etapas regulatorias. Conforme los actores del sector crecían e innovaban, surgía también la necesidad del estado de adaptar sus marcos normativos. En sus inicios, previo a la crisis del 2008, era previsible que las tecnofinanzas operaran en un entorno sin regulación, ya fuera de forma deliberada o por omisión, configurando así una etapa completamente permisiva conocida como Laissez-Faire. Según los autores en la materia, dentro de las posibles estrategias regulatorias, se pueden identificar cuatro enfoques principales: primero, la abstención regulatoria (Laissez-Faire), que según el contexto específico puede manifestarse como una postura restrictiva o permisiva; segundo, la implementación de mecanismos de flexibilidad y tolerancia, mediante los cuales se relajan normativas existentes en circunstancias particulares; tercero, el establecimiento de experimentos controlados, como los entornos de prueba supervisados o programas piloto (Sandbox Regulatorio); y cuarto, el desarrollo de marcos normativos innovadores diseñados específicamente para regular actividades emergentes y nuevos participantes en el mercado [9].
La Realidad Regulatoria de las Tecnofinanzas en República Dominicana
En el dinámico mercado actual, las herramientas de tecnofinanzas ya no constituyen una ventaja competitiva, sino un imperativo operacional para la supervivencia de cualquier entidad comercial. La implementación de estos instrumentos es indispensable para retener a la clientela, y es precisamente la diversidad de soluciones disponibles lo que otorga a las empresas la elasticidad estratégica necesaria. Disponer de un abanico de alternativas, con distintas estructuras de costos y modalidades operativas, permite a cada empresario seleccionar la herramienta óptima para sus necesidades particulares y adaptarse eficazmente a las exigencias del mercado.
Al examinar la realidad dominicana, constatamos que las entidades proveedoras de estos servicios son predominantemente MiPyMes. Esta configuración del mercado nacional presenta una divergencia sustancial respecto al escenario internacional, donde el sector de las tecnofinanzas se caracteriza por la prevalencia de grandes corporaciones tecnológicas (BigTechs). En el caso particular de la República Dominicana, la satisfacción de esta necesidad creciente y su correspondiente demanda en el mercado se efectúa a través de proveedores de servicios de capital nacional.
Actualmente, estas MiPyMes tecnofinancieras están sujetas a asumir riesgos considerables al ofrecer sus soluciones tecnológico-financieras bajo el actual marco regulatorio. Debido a la naturaleza de la regulación tecnofinanciera, estas empresas: o están bajo un marco inexistente de regulación, o se sujetan a regulaciones que no fueran diseñadas para estas. En el segundo caso, estas empresas enfrentan lo que es una paradoja regulatoria, donde precisamente aquellos actores con menor capacidad financiera y estructural enfrentan las mismas exigencias normativas diseñadas para instituciones de envergadura sustancialmente mayor, comprometiendo así tanto la viabilidad de estas iniciativas emprendedoras como la diversificación e innovación del sector financiero nacional. Este es el caso de las Empresas de Pagos Electrónicos (EPE).
Para una breve contextualización, las EPE se constituyen por sociedades comerciales, cuyo objeto social se centra en la integración de tecnología y finanzas para ejecutar operaciones de pagos por medios electrónicos, prescindiendo del uso de efectivo o instrumentos físicos, con la finalidad de proporcionar a los usuarios un mecanismo de sencilla operatividad que facilita la realización de transacciones con mayor celeridad y eficiencia económica comparativamente con los métodos tradicionales [10].
El marco regulatorio para las tecnofinanzas en la República Dominicana se caracteriza por su naturaleza fragmentada, ubicándose entre un enfoque de no intervención (Laissez-Faire) y mecanismos de experimentación controlada (Sandboxes Regulatorios). Esta fragmentación se puede observar en la ausencia de normativas específicas para diversos sectores del ecosistema tecnofinanciero. Actualmente solo existe un marco regulador para las tecnofinanzas el cual pertenece a las EPE, este siendo el Reglamento de Sistemas de Pago. Por consiguiente, las EPE adquieren el estatus de instituciones sujetas a supervisión regulatoria por la Superintendencia de Bancos, cuyo funcionamiento queda condicionado a la obtención de una autorización formal por parte de la Junta Monetaria. Si bien los organismos de pago digital no figuran taxativamente entre las instituciones sometidas al régimen regulatorio establecido por la Ley Monetaria y Financiera, dicha ley confiere expresamente a la Junta Monetaria la potestad de establecer, mediante disposiciones reglamentarias según lo previsto en el artículo 27.a, los mecanismos y condiciones bajo los cuales se instrumentará la prestación efectiva de servicios de pago por parte de entidades del sector privado. Este reglamento contempla únicamente una fracción limitada del extenso panorama de innovaciones que emergen bajo el modelo tecnofinanciero, evidenciando la carencia de un régimen regulatorio comprehensivo para este ámbito. Para poner en perspectiva la disyuntiva entre una empresa de tecnofinanzas y un banco tradicional, resulta imperativo examinar las razones subyacentes que justifican la imposición de tan amplias restricciones y encadenamientos a las EIF.
Autores como Monroy y Corredor se han referido a esta problemática: a los bancos se les requiere tan alto nivel de cumplimiento debido a que llegan a una magnitud que se les considera "too big to fail" tal y como se observó con el fallo de los bancos Lehman Brothers en Estados Unidos. "Una vez un banco alcanza cierto tamaño, su eventual fracaso o caída impone demasiadas externalidades al propio mercado e incluso a otros sectores de la economía, lo que conduce a justificar que el gobierno evite dicho fracaso, a través de un eventual rescate" [11]. No se le puede imponer el mismo peso regulatorio que se le pusiera al fallo de, digamos, el Banco de Reservas o el Banco Popular a una empresa que lo que se encarga es facilitar pagos electrónicos; tal equiparación normativa rebasa los límites de lo razonable hasta adentrarse en el territorio de lo absurdo. A los riesgos que se enfrentan las empresas tecnofinancieras "se manifiestan con una naturaleza diferente a la del mercado financiero convencional" [4].
Por esto las EIF están sometidas a una regulación caracterizada por su minuciosidad, respaldada por la Ley No. 92-04 de Riesgo Sistémico, que prevé mecanismos de intervención ante eventuales fallos de estas instituciones. Si bien resulta innegable que el regulador al crear sus marcos normativos debe imponer en los mismos la coherencia y eficacia suficientes para contrarrestar las consecuencias adversas de una eventual crisis financiera como prevé la Ley 92-04, dicho régimen normativo no debe constituirse en un obstáculo para el desarrollo y la implementación de innovaciones en el ámbito financiero.
Ante la problemática que enfrentan estas empresas al incursionar en este mercado, debido a "muchos requisitos y exigencias como barreras de entrada" [12], las autoridades estatales han implementado medidas que, aunque insuficientes, buscan mitigar la situación. La creación del Hub de Innovación Financiera (HUBIFRD) representa una iniciativa que, desde nuestra perspectiva, constituye una solución transitoria que continúa obstaculizando el desarrollo competitivo-equitativo de estas empresas tecnofinancieras. El HUBIFRD ha sido concebido para ofrecer orientación a los interesados sobre cómo adaptar sus iniciativas empresariales al marco regulador. Sin embargo, a pesar de su utilidad aparente, esta estructura presenta deficiencias significativas, dado que cada solicitud es analizada de manera individual, sometida a múltiples instancias de revisión antes de emitir un dictamen, lo cual genera demoras considerables para el solicitante, cuyo resultado final es meramente consultivo.
Este enfoque no resuelve la problemática fundamental de la sobrerregulación. La respuesta institucional parece limitarse a reconocer implícitamente la excesiva carga normativa mientras adopta una postura que resulta tácitamente desproporcionada en cuanto a sus exigencias regulatorias; se traslada la responsabilidad de adaptación exclusivamente a los emprendedores; el estado elude su responsabilidad en la creación de un entorno verdaderamente propicio para la innovación financiera y la inclusión de nuevos participantes en el mercado.
La Estrangulación Regulatoria: los impedimentos de las tecnofinanzas al libre desarrollo de la competencia en la República Dominicana
La Regulación Estranguladora de los Sistemas de Pago
Al realizar un análisis textual del Reglamento de los Sistemas de Pago, resulta ostensible la desproporción regulatoria sin necesidad de efectuar una revisión exhaustiva, al evidenciarse disposiciones que fueron redactadas para una realidad que no se refleja en el mercado tecno financiero. El artículo 6 del reglamento precitado ut supra establece taxativamente que para que "un sistema de pago [...] sea reconocido por la Junta Monetaria" deberá contar con la "recomendación de la Gerencia del Banco Central". Esta disposición establece un requisito procesal previo que impone, como condición necesaria para la aprobación, que la Junta reciba formalmente una recomendación de la Gerencia del Banco Central justificando la conveniencia de reconocer dicho sistema. Aquí se constituye una barrera administrativa manifiesta que exige el ascenso a través de la estructura jerárquica superior del Banco Central como condición sine qua non para la obtención de la referida aprobación.
Adicionalmente, prosiguiendo con el examen del marco regulatorio, la normativa impone una multiplicidad de exigencias de cumplimiento que deben satisfacer las entidades tecnofinancieras, las cuales no solo implican la implementación de nuevas modalidades de auditorías y mecanismos de control, sino que además conllevan erogaciones significativas vinculadas al cumplimiento normativo. Entre estas obligaciones se encuentran, sin carácter limitativo, las siguientes: i) la integración a un programa de gestión de riesgos que contemple "los riesgos de liquidez, legal y operativo, planes de contingencia y continuidad y evaluaciones periódicas a estos planes, conforme a las mejores prácticas del mercado"; ii) la presentación de informes anuales ante la Superintendencia de Bancos por mandato del artículo 17.m del reglamento precedentemente citado, elaborados por auditores externos; iii) la realización de auditorías bienales efectuadas por auditores independientes; iv) la remisión de reportes diarios al Banco Central, debidamente verificados; v) el mantenimiento de un capital mínimo sujeto a ajustes anuales según lo dispuesto en el artículo 15.b del reglamento; vi) el cumplimiento de requisitos relativos a la estructura societaria, incluyendo tanto la composición accionaria como las políticas organizacionales internas, entre otros aspectos.
Al examinar el Numeral 12 del Título VII del Instructivo para las EPE en cuanto a su regulación de Seguridad Cibernética, se puede encontrar una configuración de asimetría regulatoria significativa entre las EIF y las EPE. Se puede observar claramente la carga regulatoria exorbitante que tienen las mismas. "En caso de presentarse fallas o inconvenientes que no logren subsanar oportunamente, la responsabilidad ante el Banco Central será de la entidad de pago electrónico; no así de la entidad de apoyo, pues el regulador delimita expresamente que esta responsabilidad no se delega". Por cuanto las entidades tecnofinancieras EPE se encuentran obligadas a establecer vínculos operativos con una entidad de apoyo y, sin embargo, ante eventuales fallas del sistema, recae exclusivamente sobre ellas la totalidad de la responsabilidad legal, quedando la entidad de apoyo exonerada de toda consecuencia jurídica. Mientras las EIF se salvaguardan por una ley de "bail out", las tecnofinancieras deben asumir todo el cargo regulador sin paracaídas alguno.
Estas regulaciones constrictivas dificultan profundamente las posibilidades de dirigir una empresa de pagos digitales en la República Dominicana. El panorama no está hecho a la medida de emprendedores, desarrolladores o innovadores, sino que beneficia predominantemente a los bancos, permitiéndoles preservar un monopolio sobre el lucro e implementación de estas tecnologías gracias a su capacidad para sortear las onerosas y pesadas exigencias regulatorias. Las tecnofinanzas se nutren del espíritu de las startups y de la innovación continua. La mayoría de las empresas de tecnofinanzas de la República Dominicana son MiPyMEs, pequeñas pero ambiciosas empresas que se esfuerzan por adentrarse a un mercado innovador, disruptivo y beneficioso para el consumidor.
Pero, ¿cómo pueden estas diminutas empresas que carecen del capital social mínimo requerido sentarse a la mesa? Es un poco como intentar entrar en un gran banquete sin un plato donde servirse: las barreras iniciales parecen insalvables. Sin embargo, la innovación suele surgir de estas mismas limitaciones. La implementación de normativas adaptadas al sector y/o el fomento de ecosistemas de apoyo como el HUBIFRD puedan servir de trampolín para que los menos favorecidos muestren su potencial y acaben brillando en el mercado. Al fin y al cabo, el progreso suele empezar con una chispa, no con una cuenta bancaria llena.
El regulador se aproxima paulatinamente a la identificación de soluciones que aborden eficazmente la problemática planteada. Con la modificación integral del Reglamento de Sistemas de Pago en el 2021, se establecieron las bases para el desarrollo de los sandboxes regulatorios. Este espacio, conocido simplemente como "regulatory sandbox", es un entorno controlado y seguro donde tanto startups como empresas ya consolidadas pueden desarrollar e implementar productos y servicios financieros innovadores. En este ámbito supervisado, las entidades prueban sus soluciones, permitiendo al regulador observar su funcionamiento operativo y determinar los ajustes necesarios. Todo ello con la finalidad de que estos productos y servicios puedan ofrecerse a los usuarios de manera adecuada, segura y confiable. Lo que queda por hacer es eliminar la sobrerregulación y fomentar la innovación y el crecimiento financiero, ofreciendo a los usuarios diversas alternativas.
Principios de Libre Competencia en el Ecosistema Regulador Dominicano
Entre los doce pilares fundamentales de la competitividad establecidos por el Foro Económico Mundial, se encuentran la sofisticación del mercado financiero y la disponibilidad tecnológica; dimensiones que experimentan restricciones significativas en el contexto nacional debido a las circunstancias regulatorias previamente descritas, menoscabando así la capacidad del país para alcanzar niveles óptimos de competitividad en el entorno económico global [13]. La competencia eficaz es la optimización de los mercados donde se intercambian bienes y prestan servicios, con el propósito fundamental de crear valor agregado y ventajas tangibles en beneficio de los consumidores y usuarios finales de dichos productos y prestaciones dentro del ámbito territorial sobre el cual se extiende la jurisdicción nacional. Dicha conceptualización encuentra su fundamento normativo en el artículo 4.c de la Ley 42-08, el cual desarrolla y delimita el alcance de la competencia efectiva. Para que pueda existir una competencia efectiva, debe primero existir un mercado que pueda desarrollarse libremente. "No puede existir un mercado capitalista-libre empresa si los agentes de ese mercado no pueden competir libremente; tampoco [...] si previamente no existe la libre iniciativa económica" [6].
Para que exista una libre competencia con libertad de empresa, debe existir un panorama en el cual las mismas puedan competir y dejar competir a los demás en condiciones de igualdad. La libre competencia debe ser entendida en su doble dimensión jurídica: por una parte, como el fundamento para la imposición de sanciones y prevención de conductas anticompetitivas; y por otra, como el marco habilitante para la implementación de mecanismos de control y supervisión destinados a la prevención efectiva de dichos comportamientos contrarios al orden económico establecido. También existe la tercera vertiente, que es mantener la competencia al "congeniar toda una serie de medidas que, conforme a la previsión, de las políticas públicas de carácter económico, se encaminan a fomentar e incrementar los niveles de competencia en los diferente mercados" [14]. El propósito de la libre competencia viene siendo "garantizar un ambiente de competencia justa y equitativa en el ejercicio de la libertad de empresa" [15]. Propósito el cual, no se está cumpliendo.
En observancia al principio rector de libre competencia, resulta imperativo considerar la Ley Monetaria y Financiera Núm. 183-02, la cual establece las bases legales y constituye la columna vertebral de la regulación del sistema financiero dominicano. Dicha ley establece en su artículo 2.b la preservación de la estabilidad, transparencia y desarrollo integral del sistema financiero de la República Dominicana, con el propósito fundamental de garantizar su adecuado funcionamiento en un contexto caracterizado por la competitividad y los principios del libre mercado. De lo anteriormente expuesto, se colige que la Ley núm. 183-02 contempla expresamente entre sus objetivos cardinales la salvaguarda de un entorno competitivo y de libre mercado para el sistema financiero dominicano; no obstante, existe una contradicción manifiesta entre dicha finalidad normativa y la realidad fáctica, toda vez que en la aplicación práctica de la referida legislación se evidencia la materialización de circunstancias diametralmente opuestas a los principios de competencia efectiva que la propia norma pretende tutelar.
En ese orden la Ley 42-08, en lo concerniente a su ámbito de aplicación material, establece en el artículo 3.b su aplicabilidad respecto de "los actos, contratos y disposiciones administrativas que tengan por efecto restringir la competencia", configurando así su aplicabilidad a los reglamentos de los órganos monetarios y financieros del país. De ser así, esta dentro de la potestad de ProCompetencia, velar por el cumplimiento tanto como del artículo 2.b de la Ley 183-02, si no también que, ejercer sus facultades conferidas en el artículo 13, la cual se compone de "las facultades para promover la simplificación de trámites por los entes reguladores de la administración pública [...] para que en el cumplimiento de sus funciones no se establezcan trabas o interferencias indebidas a los particulares, que puedan obstaculizar su derecho a la libre empresa y competencia." De igual modo, se impone la revisión y escrutinio de los actos jurídicos emanados de los órganos estatales que contravengan los principios de libre competencia, conforme lo preceptuado en el Artículo 14 de la norma legal precedentemente citada, toda vez que dichas actuaciones administrativas constituyen impedimentos efectivos al libre ejercicio de la competencia, menoscabando de manera arbitraria e injustificada el derecho constitucional a la libre empresa y al desarrollo de actividades económicas en condiciones de igualdad.
Conclusión
La República Dominicana se erige como un espejo del dilema de Collingridge, donde la impronta de una intervención temprana bien podría degenerar en una excesiva normatividad, mientras que una tardía corre el riesgo de resultar exiguo. El presente atestigua cómo una irrupción prematura ha constreñido, con una mano demasiado férrea, el devenir de las empresas tecnofinancieras.
El actual sistema normativo refleja una regulación sectorialmente fragmentada, donde solamente aquellas entidades clasificadas dentro del nicho específico de las tecnofinanzas dedicadas a los pagos electrónico/digitales (EPEs) se encuentran obligadas a conformarse con las disposiciones establecidas en el Reglamento de Sistemas de Pago, las cuales representan un 33% del universo de las tecnofinancieras operativas en el territorio nacional. Este escenario implica que un 1/3 de estas organizaciones debe operar bajo un régimen regulatorio restrictivo que las asimila funcionalmente a las EIF desde la perspectiva regulatoria institucional. Bajo estas condiciones, dichas organizaciones deben adherirse a un marco normativo caracterizado por su rigidez y restricciones considerables que, en términos de cumplimiento, las sitúa en categoría equivalente a las instituciones financieras tradicionales.
Los empresarios dominicanos se ven obstaculizados por el restrictivo marco normativo impuesto por la Superintendencia de Bancos en el sector de los Sistemas de Pago, la cual se caracteriza por su complejidad y rigidez, actuando como barrera sustancial, especialmente para las pequeñas empresas con recursos e influencia limitados. Estas empresas se enfrentan a cargas de cumplimiento desproporcionadas que ahogan la innovación y desalientan la aparición de nuevas soluciones financieras. Estas barreras no sólo restringen la competencia, sino que también impiden el potencial de crecimiento de las nuevas empresas deseosas de introducir innovaciones disruptivas en el mercado. Superar estos obstáculos es crucial para fomentar un entorno empresarial dinámico que pueda impulsar el avance tecnológico, mejorar la inclusión financiera y estimular el desarrollo económico en todo el país.
En este contexto, las entidades tecnofinancieras dedicadas a servicios de pago se encuentran sometidas a un marco normativo que no favorece la competencia efectiva en el mercado; regulación que presenta incompatibilidades con los principios establecidos en los artículos 13 y 14 de la Ley 42-08 y la propia Ley 183-02 en su artículo 2.b. Incluso, no se adecuan a principios de soft law internacionales como los de Basilea III. Como consecuencia de estas barreras normativas, la República Dominicana pierde oportunidades de acceso a tecnologías innovadoras, limitándose únicamente a aquellas propuestas capaces de soportar la excesiva carga regulatoria. Este fenómeno no solo restringe la innovación en el sector, sino que además contribuye al problema de fuga de talento que experimenta el país, ya que el regulador complica excesivamente los procesos y genera condiciones asfixiantes para las iniciativas emprendedoras.
En definitiva, la solución jurídicamente idónea a la controversia reside en la intervención de la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia. Su plena potestad se fundamenta de manera explícita en el artículo 35 de la Ley 42-08, que le otorga facultades para abogar la regulación de la Superintendencia de Bancos en cuanto a las tecnofinancieras de pago digital. En consecuencia, la apertura de una investigación de oficio por parte de ProCompetencia no es una mera posibilidad, sino el curso de acción que lógicamente se deriva de sus atribuciones y deberes legales, conforme al procedimiento allí establecido.
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