A continuación, se procederá a desarrollar un análisis abordando dos ejes referentes al proyecto de Resolución que establece los criterios unificados de análisis de Registro Mercantil. Se buscará responder a la naturaleza jurídica del borrador y analizar la facultad del Ministerio de Industria y Comercio (en lo adelante "MICM") para emitir y dictar este tipo de actuaciones administrativas. En este sentido, primero debemos identificar la naturaleza del MICM.
Inicialmente creado mediante Ley Orgánica núm. 290-66, el MICM fue, mediante la Ley núm. 37-17 de fecha 3 de febrero del 2017, al igual que con el Decreto núm. 100-18, sujeto a una reorganización del mismo. Esta reorganización, según consta en el artículo 1 de la ley del 2017, determina al MICM como "el órgano rector y el encargado de la formulación, adopción, seguimiento, evaluación y control de las políticas, estrategias, planes generales, programas, proyectos y servicios de los sectores de la industria, exportaciones, el comercio interno, el comercio exterior, las zonas francas, regímenes especiales y las Mipymes, incluida la comercialización, el control y el abastecimiento del mercado de derivados del petróleo y demás combustibles, conforme a los lineamientos y prioridades del Gobierno Central". Asimismo, conforme a la Ley 247-12 sobre Organización de la Administración pública, conforme el artículo 6, se confirma este como un órgano: una unidad administrativa habilitada a ejercer en nombre de los ente públicos las competencias que se le atribuyen. Específicamente sobre los ministerios, esta ley dispone que los mismos son órganos de planificación, dirección, coordinación y ejecución de la función administrativa del Estado y la autoridad superior en el ámbito correspondiente.
Según establece SÁNCHEZ MORÓN, la distinción entre reglamento y acto administrativo está "en la generalidad del reglamento, frente a la singularidad del acto administrativo. (...) el reglamento, al ser norma jurídica, tiene un contenido regulador y un alcance general, mientras que la mayoría de los actos administrativos son decisiones que tienen un destinatario singular, esto es, una persona física o jurídica o un grupo de personas identificado." [1] Continúa SÁNCHEZ MORÓN identificando que:
Lo decisivo es el denominado criterio ordinamentalista, esto es, que el reglamento es norma jurídica y, por tanto, innova el ordenamiento jurídico en alguna medida, por lo que, mientras está en vigor, es susceptible de aplicación a una serie indeterminada de casos o supuestos. Por el contrario, el acto administrativo no es norma jurídica, sino una decisión que se agota con su cumplimiento, de manera que para ocasiones semejantes habrá que volver a dictar otro acto. [2]
En este sentido, el proyecto es general (rige para todas las Cámaras de Comercio y Producción y para todos los usuarios del Registro Mercantil), abstracto (regula supuestos tipo y no un caso concreto) y normativo (crea reglas que se integran al ordenamiento y no se agotan con una sola aplicación). Esas notas lo sitúan en la categoría de reglamento y lo separan del acto administrativo de efectos particulares, que aplica la norma a un destinatario determinado y se agota con su cumplimiento. Conviene anticipar, además, que la naturaleza y la validez son cuestiones independientes. Que el MICM eventualmente carezca de competencia para dictarlas no transformaría el instrumento en un acto administrativo, sino que lo convertiría en un reglamento nulo ya que la calificación la determina el contenido, mientras que la falta de competencia es un vicio de validez, no un cambio de naturaleza.
Ahora bien, tal como sostiene ORTEGA POLANCO, "la Constitución no expresa la potestad reglamentaria de los ministros, sino solamente la del presidente de la República (art. 128, numeral 1), dejando a la ley definir las atribuciones de cada ministerio (art. 134)." [3] En este sentido, ¿tienen potestad reglamentaria los ministros? Según ORTEGA POLANCO, esta potestad reglamentaria ha de inferirse del "art. 136 como del art. 28.29 de la Ley núm. 247-12, Orgánica de la Administración Pública, que dice que los ministros tendrán entre sus atribuciones, las funciones que les atribuyan las leyes y reglamentos" [4]. En consonancia con esto, según establece nuestro Tribunal Constitucional mediante Sentencia TC/0601/18 de fecha 10 de diciembre del 2018:
Los organismos de la Administración poseen, en principio, la potestad de reglamentar aquellos asuntos que permitan asegurar su capacidad de autoorganización y autoadministración interna; mientras que para el ejercicio de la potestad reglamentaria de carácter normativo general que se inserte al ordenamiento jurídico, se requiere de una habilitación de carácter legislativo, quedando la misma condicionada a los ámbitos y términos fijados por la ley específica [5]
Según PARADA, "por reglamento se entiende en el Derecho administrativo… toda norma escrita con rango inferior a la ley aprobada por una administración pública" [6]. Igualmente, las define REBOLLO PUIG y VERA JURADO como "las normas del ordenamiento jurídico general aprobadas por la Administración (o por otros órganos y entes estatales distintos del Poder Legislativo) con rango inferior a la ley. Al poder de aprobar estas normas se denomina potestad reglamentaria" [7]. Añade SÁNCHEZ MORÓN que el reglamento, igualmente, "es controlable por los Tribunales de Justicia, en particular los del orden contencioso-administrativo" [8] pudiendo estos "inaplicar y anular los reglamentos que consideren ilegales" [9].
Cabe distinguir que entonces, para este propósito, existen dos tipos de "reglamentos": aquellos que se encuentran en tercer rango debajo de la ley (entendiéndose la constitución y los tratados internacionales como primer rango) tal y como define PARADA [10], las cuales atienden a la "potestad normativa propia del poder ejecutivo" que se le atribuye al mismo siendo este la "potestad de aprobar reglamentos para la ejecución de las leyes". Esta atribución, según la doctrina de PARADA, se distingue de la denominada "potestad reglamentaria originaria", reservada al Presidente de la República en virtud del artículo 128 de la Constitución. En contraste, cuando la función normativa es desplegada por órganos administrativos específicos, se define como "potestad reglamentaria derivada o habilitada". En este escenario, la validez del acto administrativo depende de una habilitación legal expresa que faculte al órgano para dictar la normativa en cuestión. Incluso, siendo este el criterio actual, la Suprema Corte de Justicia ha añadido que esta potestad reglamentaria derivada tiene como objeto "contribuir a la concreción de la ley y se encuentra, por consiguiente, subordinada a lo dispuesto por esta, sin que sea factible alterar o suprimir su contenido ni tampoco reglamentar materias cuyo contenido esté reservado al legislador (reserva de ley)" [11]
Es en ese sentido que la respuesta se halla en que el MICM, a pesar de poseer una facultad reguladora y normativa propia ejercida a través de resoluciones, con base legal en los artículos 47 y 48 del Decreto núm. 100-18 y el artículo 11 de la Ley núm. 37-17, estas constituyen reglamentos en sentido material, entendidas como normas de rango sublegal dictadas por la Administración, conforme a la definición de PARADA y de REBOLLO PUIG ya citada, aunque no en la acepción estricta o constitucional, reservada al reglamento del Presidente de la República (art. 128.1.b). Son, por tanto, reglamentos derivados, distintos del reglamento presidencial, y no una categoría ajena al concepto de reglamento. Es entonces que, los reglamentos del MICM se ubican dentro de un cuarto nivel, debajo de los decretos (reglamentos) presidenciales. No obstante, conviene precisar que esa base reglamentaria del Decreto 100-18 presupone una habilitación de rango legal y no puede fundarse a sí misma; la habilitación legislativa propiamente dicha proviene de la ley en el artículo 11 de la Ley núm. 37-17 para la materia sancionadora y, como se expondrá, el artículo 3 de la Ley núm. 3-02 para el Registro Mercantil. Este fundamento se encuentra en el artículo 47 del precitado decreto, donde se establece la potestad reguladora para desarrollar "requisitos, procedimientos y tasas".
Para este caso en particular (de la potestad reglamentaria siendo bajo una reserva o habilitación legal), y para formular una respuesta conclusiva, hemos de hacer un breve recorrido por lo expuesto por el Tribunal Constitucional mediante Sentencia núm. TC/0494/21 de fecha 16 de diciembre del 2021:
12.4. En las disposiciones contenidas en las dos leyes previamente citadas se observa que el Ministerio de Energía y Minas no goza de potestad reglamentaria. En efecto, el art. 6 de la Ley núm. 100-13 ratifica el contenido del art. 196 (literal c) de la aludida ley núm. 146-71, al establecer lo siguiente: «El Ministerio, en el ejercicio de su facultad podrá elaborar y coordinar a través de los órganos correspondientes, los proyectos de normativa legal y reglamentaria; proponer y adoptar políticas y normas; elaborar planes indicativos para el buen funcionamiento y desarrollo del sector energía y minas, y, velar por su cumplimiento».
De manera que, a la luz de las disposiciones legales aludidas, el Ministerio de Energía y Minas carece de potestad reglamentaria.
Resulta evidente que el Tribunal Constitucional denegó dicha facultad al Ministerio de Energía y Minas toda vez que su marco legal únicamente le habilitaba para "elaborar y coordinar… proyectos de normativa… proponer y adoptar políticas y normas… y velar por su cumplimiento", términos que denotan una función meramente propositiva. En marcado contraste, el artículo 3 de la Ley núm. 3-02 faculta expresamente al MICM para "establecer las normas tendentes a facilitar la aplicación de la presente ley", lo cual constituye una atribución de emisión directa. Ahora bien, desde esta perspectiva, parece que perfectamente el MICM tiene, no solamente una potestad reglamentaria propia para controlar las actuaciones dentro de la base de los artículos 47 y 48 del Decreto 100-18 y el 11 de la ley núm. 37-17, sino que, también, la ley núm. 3-02 lo faculta para reglamentar sobre lo pertinente al Registro Mercantil. Y ahí está el punto de fricción… lo pertinente al Registro Mercantil, no a la Ley 479-08 sobre Sociedades Comerciales.
No obstante, resulta imperativo puntualizar ciertos matices técnicos previo a profundizar en el presente examen. Si bien es cierto que el Decreto núm. 100-18 consagra una facultad normativa, no se debe soslayar la jerarquía intrínseca de dicho precepto. Como se ha delimitado anteriormente, esta disposición se sitúa en un tercer estrato reglamentario, emanando directamente del poder ejecutivo. Por consiguiente, su eficacia jurídica se encuentra supeditada al marco legal del MICM, orientándose exclusivamente a la ejecución de la ley y de ninguna manera a la suplantación de la función legislativa o la creación ex novo de potestades reservadas al legislador. En este sentido el Tribunal Constitucional mediante Sentencia núm. TC/0286/21 de fecha 14 de septiembre de 2021 establece lo siguiente:
Esta subordinación del reglamento a la ley se debe a que el primero persigue la ejecución de la segunda, desarrollando y completando en detalle las normas contenidas en ella, por tanto el reglamento no puede exceder el alcance de la ley ni tampoco contrariarla, sino que debe respetarla en su letra y espíritu. El reglamento es a la ley lo que la ley es a la Constitución, por cuanto la validez de aquel debe estimarse según su conformidad con la ley. El reglamento es la ley en el punto en que esta ingresa en la zona de lo ejecutivo; es el eslabón entre la ley y su ejecución, que vincula el mandamiento abstracto con la realidad concreta.
Resulta pertinente, bajo esta óptica, revisitar el origen de la potestad reglamentaria que ostenta el MICM. Como se ha delineado anteriormente, dicha potestad emana del Decreto núm. 100-18, el cual reconoce al titular de dicho ministerio una "potestad reguladora". No obstante, es imperativo recordar que la jurisprudencia constitucional ha sido enfática al señalar que un precepto reglamentario no puede habilitarse a sí mismo ni facultar al órgano administrativo para normar materias que el legislador no le ha delegado expresamente [12]. En este sentido PARADA comenta sobre los límites de la potestad reglamentaria, siendo uno de ellos "que el órgano que lo dicta tenga competencia para dictar"...[en el sentido que]..."las disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las Leyes ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía no reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas" [13] (énfasis nuestro). Igualmente, como segundo límite, PARADA se refiere al principio de jerarquía normativa, mediante la cual "los reglamentos se ordenan según la posición en la organización administrativa del órgano que la dicta sin que en ningún caso el reglamento dictado por el órgano inferior pueda contradecir el dictado por el superior" [14]. El Tribunal Constitucional ha fijado este criterio, entre otras, en su Sentencia TC/0032/12 del 15 de agosto de 2012, siendo este un precedente directamente análogo al caso que nos ocupa, pues allí se anuló por inconstitucional una resolución de esta misma cartera, entonces Secretaría de Estado de Industria y Comercio, por modificar mediante un acto administrativo un procedimiento dispuesto por el legislador, en los términos siguientes:
La heteronomía de los reglamentos implica no sólo que no pueden expedirse sin una ley previa a cuya pormenorización normativa están destinados, sino que su validez jurídico-constitucional depende de ella en cuanto no deben contrariarla ni rebasar su ámbito de aplicación. A excepción del poder reglamentario autónomo, no puede expedirse un reglamento sin que se refiera a una ley, y se funde, precisamente, en ella para promover en forma general y abstracta en lo necesario a la aplicación de dicha ley a los casos concretos que surjan. [15]
Por su parte, la Ley núm. 37-17 limita su alcance regulatorio, en el artículo 2, a la supervisión y tutela de las cámaras de comercio. En este punto, cobra especial relevancia el criterio vertido en la Sentencia núm. TC/0494/21, donde el Tribunal Constitucional estimó insuficiente el marco legal del Ministerio de Energía y Minas para configurar una verdadera potestad reglamentaria. Si bien la Ley núm. 3-02 otorga al MICM una atribución normativa directa, esta se circunscribe exclusivamente al ámbito del Registro Mercantil, careciendo de competencia para incidir en aspectos sustantivos reservados a la Ley General de Sociedades. En este sentido, la Sentencia TC/0027/12 del Tribunal Constitucional que el MICM invoca como fundamento, y que efectivamente, confirmó su potestad para regular la actividad comercial, no rescata esto. Allí el Tribunal Constitucional fue deferente porque el ministerio sí tenía un anclaje de competencia sobre el comercio del combustible. Sobre la Ley 479-08 no hay anclaje equivalente. Sin una competencia ratione materiae, la deferencia de la Sentencia núm. TC/0027/12 no es suficiente, por lo cual, regular la Ley General de Sociedades está sencillamente fuera del título de la MICM.
He aquí que finalmente podemos llegar a nuestra conclusión. ¿Puede la MICM promulgar este reglamento? Ciertamente todo apunta a que no. En cuanto a la competencia para dictarlas, es evidente tras el análisis realizado que la potestad reglamentaria de la MICM solamente puede atender a lo que le otorgó la Ley 3-02. Ahora bien, en cuanto a la legalidad de su contenido, concurren dos defectos distintos. Por un lado, el reglamento excede su ámbito al regular la Ley 479-08 sobre Sociedades Comerciales para la cual el MICM carece de habilitación, añadiendo requisitos no previstos y decidiendo cuestiones sustantivas societarias reservadas a las partes o a los jueces. Por otro, contradice la propia Ley 3-02 que sí lo habilita; de forma paradigmática, al disponer la denegación de la matrícula presentada con más de seis meses de retraso, pese a que el artículo 23 de esa ley solo prevé una multa dispensable y parte de que el rezagado se inscribe igual. Esto sin mencionar las otras faltas que detallamos en el presente análisis.
Por lo cual, para responder a la segunda pregunta, este es un reglamento dirigido a todos, no un acto administrativo dirigido a un particular. Ahora bien, ser un reglamento no le quita que es uno nulo. ¿Puede entonces el MICM promulgar reglamentos? Ciertamente si, ahora, ¿puede el MICM promulgar reglamentos como este? Claramente no. A pesar de esto, no podemos olvidar que, una vez promulgado dicho reglamento, estará revestido de la presunción de validez propia de los actos administrativos, que sólo cede mediante su anulación; presunción que podrá ser atacada por un procedimiento en nulidad.
REFERENCIAS
[1] SÁNCHEZ MORÓN, Miguel. Derecho Administrativo Parte General. Madrid: Editorial Tecnos. 2da edición. 2006. p. 185.
[2] Ibidem.
[3] ORTEGA POLANCO, Francisco. En FERNANDEZ ESTRELLA, Aracelis y SÁNCHEZ SÁNCHEZ, Zulima (Coords.). Manual de Derecho Administrativo Dominicano. Santo Domingo: Tribunal Constitucional. 1era Edición. Tomo I. 2024. p. 247.
[4] Ibid., p. 248.
[5] Ibidem.
[6] PARADA VÁSQUEZ, Ramón. Derecho Administrativo I. Madrid: Editorial Dykinson. 26ma edición. Tomo I. 2019. p. 73.
[7] REBOLLO PUIG, Manuel y VERA JURADO, Diego. Derecho Administrativo. Madrid: Editorial Tecnos. 4ta edición. Tomo I. 2019. p. 235.
[8] SÁNCHEZ MORÓN, Miguel. op cit., p. 179.
[9] Ibid., p. 180.
[10] Ibid., p. 74.
[11] SCJ. Sentencia núm. SCJ-TS-22-0632. 3ra Sala. 24 de junio de 2022.
[12] Véase TC, Sentencia núm. TC/0601/18 de fecha 10 de diciembre de 2018; TC, Sentencia núm. TC/0268/20 de fecha 9 de diciembre de 2020; TC, Sentencia núm. TC/0048/20 de fecha 17 de febrero del 2020.
[13] PARADA VÁSQUEZ, Ramón. op cit., p. 77.
[14] Ibidem.
[15] TC, Sentencia núm. TC/0032/12 de fecha 15 de agosto de 2012.